1982 Anayasası

1970'li yılların sonunda Türkiye, siyasal şiddetin tırmandığı, hükümetlerin kurulamadığı ve devlet kurumlarının kilitlendiği bir dönemden geçiyordu. TBMM aylarca cumhurbaşkanı seçememiş, sokaklarda can kayıpları günlük olay haline gelmişti. Bu ortamda 12 Eylül 1980'de Türk Silahlı Kuvvetleri, emir-komuta zinciri içinde yönetime el koydu. Bu nokta önemlidir: 27 Mayıs 1960 müdahalesi hiyerarşi dışında, alt rütbeli subaylarca yapılmışken, 12 Eylül müdahalesi Genelkurmay Başkanı ve kuvvet komutanlarının başında bulunduğu ordu hiyerarşisi tarafından gerçekleştirilmiştir.

12 Eylül 1980 askeri darbesiyle birlikte TBMM feshedildi, tüm siyasi partiler kapatıldı ve dönemin parti liderlerine (Süleyman Demirel, Bülent Ecevit, Alparslan Türkeş, Necmettin Erbakan) siyaset yasağı getirildi. Ülke, Milli Güvenlik Konseyi (MGK) adı verilen beş kişilik askeri yönetim tarafından idare edilmeye başlandı. Konseyin başında Genelkurmay Başkanı Kenan Evren bulunuyordu.

1982 Anayasası'nı yapan güç, önceki anayasal düzeni tanımadan sıfırdan yeni bir anayasa kurduğu için asli kurucu iktidardır. Türkiye'de 1961 Anayasası da aynı şekilde askeri müdahale sonrası asli kurucu iktidar eliyle yapılmıştı; iki anayasanın doğuş biçimi bu yönüyle paraleldir.

Anayasayı hazırlamak üzere 1981'de iki kanatlı bir Kurucu Meclis oluşturuldu:

Danışma Meclisi kağıt üzerinde sivil bir organ olsa da üyeleri seçimle değil atamayla belirlenmiş, üstelik atanacak kişilerde herhangi bir siyasi partiye üye olmama koşulu aranmıştır. Partilerin tamamı zaten kapatılmış olduğundan, anayasa yapım sürecinde siyasi partilerin hiçbir katkısı ve söz hakkı olmamıştır. Danışma Meclisi'nin hazırladığı taslak üzerinde son kararı her zaman MGK vermiştir; yani sivil kanadın iradesi askeri kanadın onayına bağlıydı.

Bu tabloya, dönemin genel siyaset anlayışını özetleyen bir kavram eşlik eder: depolitizasyon (siyasetten arındırma). Askeri yönetim, 1970'lerin kaos ortamının sorumlusu olarak toplumun aşırı siyasallaşmasını görüyordu. Bu nedenle anayasanın ilk metnine siyaseti toplum tabanından uzak tutan katı yasaklar yerleştirildi:

• Siyasi partiler kadın kolu, gençlik kolu ve benzeri yan kuruluşlar kuramaz.
• Partiler sendikalarla, derneklerle, vakıflarla ve meslek kuruluşlarıyla siyasi ilişki ve iş birliği içine giremez.
• Partiler yurt dışında teşkilatlanamaz; derneklerin siyasi faaliyeti yasaktır.
• Memurların sendika kurması ilk metinde mümkün değildir.

Kurucu Meclis'in hazırladığı metin 7 Kasım 1982'de halkoylamasına sunuldu ve %91,37 gibi olağanüstü yüksek bir evet oranıyla kabul edildi. Böylece 1982 Anayasası, Türk anayasa tarihinde halkoyuyla kabul edilen ikinci anayasa oldu (ilki 1961 Anayasası'dır). Oranın bu kadar yüksek çıkmasında, kapatılmış partiler nedeniyle örgütlü bir muhalefetin bulunmaması ve anayasa aleyhine kampanya yürütmenin fiilen mümkün olmadığı baskı ortamı belirleyici olmuştur.

Halkoylamasının bir özelliği daha vardı: geçici 1. madde gereği, anayasanın kabul edilmesi halinde MGK Başkanı Kenan Evren yedi yıllık süre için cumhurbaşkanı seçilmiş sayılacaktı. Yani halk tek bir oyla hem anayasayı hem de cumhurbaşkanını onaylamış oldu. Evet sonucuyla Kenan Evren, Türkiye Cumhuriyeti'nin 7. Cumhurbaşkanı olarak göreve başladı.

Geçici Maddeler ve Geçiş Dönemi

Anayasanın geçici maddeleri, askeri yönetimden sivil yönetime kademeli geçişi düzenleyen bir geçiş dönemi öngörüyordu:

• MGK, 6 Kasım 1983 genel seçimleriyle yeni TBMM toplanana kadar yasama yetkisini sürdürdü.
• TBMM göreve başladıktan sonra MGK üyeleri, altı yıl süreyle Cumhurbaşkanlığı Konseyi üyesi sıfatını aldı. Bu konsey, cumhurbaşkanına danışmanlık yapan geçici bir organdı ve süresi dolunca kendiliğinden ortadan kalktı.
• Kapatılan partilerin liderlerine getirilen siyaset yasakları, 1987'de yapılan halkoylamasıyla kaldırıldı; Demirel, Ecevit, Türkeş ve Erbakan aktif siyasete geri döndü. Geçiş döneminin fiilen kapandığı eşik olarak bu tarih kabul edilir.
• 12 Eylül yönetiminin işlem ve kararlarına karşı yargı yolunu kapatan geçici 15. madde ise uzun süre yürürlükte kaldı ve ancak 2010 anayasa değişikliğiyle kaldırıldı.

İki anayasa da askeri müdahale sonrası, iki kanatlı kurucu meclisler eliyle hazırlanıp halkoylamasıyla yürürlüğe girmiştir. Benzerlik buraya kadardır; süreçlerin işleyişinde önemli farklar vardır:

1982 Anayasası teknik yapısı bakımından iki sıfatla anılır: Türk anayasa tarihinin en kazuistik (ayrıntıcı) ve en sert (katı) anayasasıdır.

Kazuistik (Ayrıntıcı) Yöntem

Anayasa, 177 madde ve çok sayıda geçici maddeden oluşur; hemen her konuyu en ince ayrıntısına kadar düzenlemeye çalışır. Bunun nedeni, anayasayı yapan iradenin hiçbir alanda boşluk ve yorum payı bırakmak istememesidir: kurallar ne kadar ayrıntılı yazılırsa, uygulayıcıların takdir alanı o kadar daralır. Çerçeve anayasa anlayışının (kısa ve öz metin, ayrıntının kanunlara bırakılması) tam karşıtıdır. Türk anayasaları içinde tek çerçeve anayasa 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu'dur; 1982 ise ayrıntıcılığın zirvesidir.

Sertliği Sağlayan Mekanizmalar

• Değiştirilemez maddeler: İlk üç madde (devletin şekli, Cumhuriyetin nitelikleri, devletin bütünlüğü-dili-bayrağı-marşı-başkenti) değiştirilemez. 4. madde bu koruma hükmüdür: ilk üç maddenin değiştirilmesi teklif dahi edilemez. Değiştirilemez madde sayısı 1924 ve 1961 anayasalarında birdi; 1982'de üçe çıkmıştır.
• Nitelikli çoğunluk şartı: Anayasa değişikliği teklifi için yüksek imza sayısı, kabul için üye tamsayısının en az 3/5 gizli oy çoğunluğu aranır; olağan kanunlardan çok daha ağır bir usuldür.
• Halkoylaması mekanizması: Referandumun anayasada düzenli ve sistematik bir kural haline gelmesi ilk kez 1982 Anayasası ile olmuştur. Cumhurbaşkanına, onaylamadığı anayasa değişikliklerini halkoyuna sunma yetkisi verilmiştir; bu da değişikliğin önüne ek bir denetim basamağı koyar.
• Şekil denetimi: Anayasa Mahkemesi, anayasa değişikliklerini teklif ve oylama çoğunluğuna uyulup uyulmadığı yönünden (şekil bakımından) denetleyebilir.

Başlangıç Kısmı Metne Dahildir

Anayasanın gerekçesini ve temel felsefesini anlatan başlangıç (dibace) kısmı, anayasa metnine dahildir (madde 176). Yani başlangıçtaki ilkeler de anayasal değerdedir ve Anayasa Mahkemesi denetiminde ölçü norm olarak kullanılabilir. Buna karşılık madde kenar başlıkları metne dahil değildir. Başlangıç kısmı geleneği hukukumuza 1961 Anayasası ile girmiş, 1982'de de sürdürülmüştür.

1982 Anayasası'nın felsefesini tek cümleyle özetlemek gerekirse: otorite-özgürlük dengesinde ağırlık otoriteye (devlete) verilmiştir. 1961 Anayasası'nın özgürlük ağırlıklı düzeninin siyasal istikrarsızlığa yol açtığı düşüncesiyle, yeni anayasa devletin varlığını, bütünlüğünü ve kamu düzenini bireysel taleplerin önüne koyan güvenlikçi bir bakışla kaleme alınmıştır.

Bu Yaklaşımın Metne Yansımaları

• Ödev vurgusu: İlgili bölümün başlığı "Temel Haklar ve Ödevler"dir. 1961 hak odaklıyken, 1982 bireyin devlete ve topluma karşı sorumluluklarını da öne çıkaran ödev temelli bir yaklaşım benimser (vergi ödevi, vatan hizmeti gibi).
• "İnsan haklarına saygılı devlet": 1961'deki "insan haklarına dayanan devlet" ifadesi, 1982'de "insan haklarına saygılı devlet"e dönüştürülmüştür. Bu sözcük değişikliği, öğretide devlet ile birey arasındaki mesafenin arttığının göstergesi sayılır.
• Atatürk milliyetçiliği: 2. maddede Cumhuriyetin nitelikleri sayılırken "Atatürk milliyetçiliğine bağlı" ifadesi kullanılmıştır. Bu kavram anayasada ilk kez 1982'de yer alır; 1961 Anayasası "milli devlet" ifadesini kullanıyordu.
• Toplantı ve gösteri yürüyüşü hakkı: İlk metinde bu hak tanınmakla birlikte ciddi sınırlamalara ve bildirim yükümlülüklerine bağlanmıştı; yer, zaman ve amaç yönünden kısıtlamalar öngörülmüştü. Sonraki değişikliklerle bu alan önemli ölçüde özgürleştirilmiştir.
• Hakların kötüye kullanılamaması: Temel hak ve hürriyetlerin, devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü bozmaya yönelik kullanılamayacağı ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir.

Seçme Hakkının Sınırları

Otorite ağırlıklı yaklaşımın izlendiği bir başka alan oy hakkıdır. Anayasaya göre oy kullanamayacak olanlar şunlardır:

• Silah altında bulunan er ve erbaşlar
• Askeri öğrenciler
• Kasıtlı suçlardan hüküm giyip ceza infaz kurumunda bulunan hükümlüler

Buna karşılık taksirli suçlardan (örneğin trafik kazası gibi istemeden işlenen suçlardan) hüküm giyenler, cezaevinde olsalar bile oy kullanabilirler. Tutuklular da (henüz hüküm giymedikleri için) oy kullanabilir.

1970'lerin hükümet krizlerinden çıkarılan derse göre sorun, 1961 düzeninin yürütmeyi zayıf bırakmasıydı. 1982 Anayasası bu teşhise iki araçla yanıt verdi: yürütmeyi güçlendirmek ve parlamenter sistemin tıkanma noktalarına kural düzeyinde çözümler yerleştirmek.

Güçlendirilmiş Yürütme

Anayasanın ilk halinde parlamenter sistem korunmakla birlikte, yürütmenin özellikle cumhurbaşkanlığı kanadı belirgin biçimde güçlendirilmiştir:

• Cumhurbaşkanına yürütme, yasama ve yargı alanlarına uzanan geniş bir yetki listesi tanınmıştır (üst düzey atamalar, yüksek yargıya üye seçme, kanunları bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderme, anayasa değişikliklerini halkoyuna sunma gibi).
• Cumhurbaşkanının TBMM dışından da seçilebilmesi ilk kez bu anayasayla mümkün olmuştur.
• Yürütme, ilk metinde iki kanatlıdır: cumhurbaşkanı ve başbakanın başında bulunduğu Bakanlar Kurulu. Başbakan, bakanları seçip cumhurbaşkanının onayına sunar; hükümet, TBMM'ye karşı sorumludur. 1982, başbakanın Bakanlar Kurulu içindeki konumunu da öncekine göre güçlendirmiştir (bu iki kanatlı yapı 2017 değişikliğine kadar sürmüş, başbakanlık makamı o tarihte kaldırılmıştır).
• Cumhurbaşkanına bağlı Devlet Denetleme Kurulu (DDK) kurulmuş, böylece cumhurbaşkanına idare üzerinde geniş bir gözetim aracı verilmiştir. DDK tüm kamu kurum ve kuruluşlarında inceleme, araştırma ve denetleme yapabilir; ancak yargı organları denetim alanının dışındadır.
• Olağanüstü yönetim usulleri ayrıntılı düzenlenmiş, yürütmeye olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi çıkarma yetkisi ilk kez tanınmıştır (olağan dönem KHK yetkisi hukukumuza 1971 değişikliğiyle girmişti). 2017 değişikliğiyle KHK rejimi tümüyle kaldırılmış, yerini cumhurbaşkanlığı kararnamelerine bırakmıştır.

Rasyonelleştirilmiş Parlamentarizm

Devlet çarkının kilitlenmesini önlemek için benimsenen yönteme rasyonelleştirilmiş parlamentarizm denir: parlamenter sistemi, hükümet istikrarını sağlayacak kurallarla donatmak. 1982'nin ilk halindeki başlıca örnekleri şunlardır:

• Hükümetin kurulmasını kolaylaştıran, düşürülmesini zorlaştıran düzenlemeler (güvensizlik oyu için üye tamsayısının salt çoğunluğu, gensoru usulünün ağırlaştırılması).
• Tıkanma hallerinde cumhurbaşkanına TBMM seçimlerini yenileme (fesih) yetkisi verilmesi: yeni kurulan Bakanlar Kurulu güvenoyu alamaz ve belirli süre (45 gün) içinde yeni hükümet kurulamazsa, cumhurbaşkanı TBMM Başkanına danışarak seçimlerin yenilenmesine karar verebilirdi. Böylece kilitlenmenin süresiz devam etmesi engellenmiş, çözüm sandığa havale edilmiştir.
• Cumhurbaşkanı seçiminin turlara bağlanması ve sonuçsuz kalması halinde seçimlerin yenilenmesi kuralı.
• Meclis toplantı ve karar yeter sayılarının işleyişi kolaylaştıracak şekilde düzenlenmesi.

1982 Anayasası, önceki anayasalarda bulunmayan bir dizi kurumu anayasal düzene ilk kez dahil etmiştir. Sınavda "aşağıdakilerden hangisi ilk kez 1982 Anayasası ile getirilmiştir?" kalıbıyla sorulan bu yenilikler şunlardır:

Yargı Alanında: Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu

1961 Anayasası'nın kurduğu Yüksek Hakimler Kurulu yerine Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu (HSYK) oluşturulmuştur. Yeni kurulun başkanı Adalet Bakanı'dır ve Adalet Bakanlığı Müsteşarı kurulun doğal üyesidir. Bu yapı, yürütmenin yargı yönetimi üzerindeki etkisini artırdığı gerekçesiyle 1982 düzeninin en çok eleştirilen yönlerinden biri olmuştur. (Kurul, 2017 değişikliğiyle Hakimler ve Savcılar Kurulu adını almıştır.)

1982 Anayasası'nın yapım süreci ve genel nitelikleri, KPSS Vatandaşlık testinde neredeyse her yıl karşımıza çıkar. En sık kullanılan soru kalıpları ve tuzaklar şunlardır:

• "Hangisi 1982 Anayasası'nın özelliklerinden değildir?" kalıbında yanlış şık genellikle "çerçeve anayasadır", "yumuşak anayasadır" veya "özgürlük ağırlıklıdır" olur. Doğrusu tam tersidir: kazuistik, sert ve otorite ağırlıklı.
• Kurucu meclis eşleştirmesi: 1961 = Milli Birlik Komitesi + Temsilciler Meclisi; 1982 = Milli Güvenlik Konseyi + Danışma Meclisi. Danışma Meclisi üyeleri seçimle değil MGK atamasıyla belirlenmiştir.
• Halkoylaması bilgileri: 7 Kasım 1982, %91,37 evet; halkoyuyla kabul edilen ikinci anayasa. Evet sonucuyla Kenan Evren 7. Cumhurbaşkanı seçilmiş sayıldı; MGK üyeleri altı yıllığına Cumhurbaşkanlığı Konseyi üyesi oldu.
• Değiştirilemez maddeler: Madde 1-2-3 değiştirilemez; koruyucu hüküm olan madde 4, değişikliğin teklif edilmesini dahi yasaklar. Madde 4'ün kendisi "değiştirilemez maddeler" listesinde sayılmaz; koruma hükmüdür.
• KHK kronolojisi: Olağan KHK 1971 değişikliğiyle, OHAL KHK'sı 1982 Anayasası'yla geldi; 2017'de KHK rejimi kaldırılıp cumhurbaşkanlığı kararnamesine geçildi. Üç aşamayı karıştırmamak gerekir.
• Geçiş dönemi: Siyasi yasaklar 1987 halkoylamasıyla kalktı; 12 Eylül dönemine yargı yolunu kapatan geçici 15. madde 2010'da kaldırıldı.
• Depolitizasyon yasakları: Partilerin kadın/gençlik kolu kurma, sendika ve derneklerle ilişki yasağı 1995 değişikliğiyle sona erdi.
• Başlangıç kısmı: Anayasa metnine dahildir; kenar başlıklar dahil değildir.
• Atatürk milliyetçiliği ifadesi anayasada ilk kez 1982'de yer aldı.

Bu başlık, 1982 Anayasası'nın doğuşunu ve karakterini ele almaktadır. Cumhuriyetin nitelikleri (madde 2), laiklik, sosyal devlet, hukuk devleti gibi ilkelerin madde madde incelenmesi ve anayasa değişikliği usulünün ayrıntıları için 1982 Anayasası Genel Hükümler konusuna; 1961 Anayasası ve öncesindeki anayasal gelişim için Anayasa Hukukuna Giriş ve Anayasa Tarihi konusuna bakılması yararlı olur.